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FUNDEB 2012: duro golpe nos estados e nos municípios?

Postado em: Blog, Sexta-feira: Aconteceu! por admin em 18 de janeiro de 2013

Ou: dos impactos da redução no valor por aluno sobre a gestão do FUNDEB, sobre as finanças estaduais e municipais e sobre as prestações de contas perante os órgãos de controle, especialmente para os fundos que recebem complementação da União.

Prólogo necessário (I): conhecendo o Fundo

O FUNDEB, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006, e regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, em substituição ao FUNDEF, que vigorou de 1998 a 2006.

Trata-se, em suma, de fundo especial, com duração prevista de 14 anos (2007 a 2020), de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo por Estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado por parcela financeira de recursos federais e por recursos provenientes dos impostos e das transferências dos Estados, Distrito Federal e Municípios vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal.

Independentemente da fonte de origem, todo o recurso destinado ao fundo é redistribuído para aplicação exclusiva na educação básica, que se divide em educação infantil, ensino fundamental e ensino médio. Considerando a atuação prioritária dos municípios na educação infantil e no ensino fundamental, os recursos recebidos pelas prefeituras devem ser aplicados exclusivamente nesses 2 níveis de ensino (CF/1988, art. 211, §2º; e Lei nº 11.494/2007, art. 21, §1º).

O objetivo principal do fundo é promover a redistribuição dos recursos vinculados ao ensino, garantindo a aplicação de recursos mínimos para a educação básica, por meio de políticas como, por exemplo, o estímulo à valorização dos profissionais do magistério.

Prólogo necessário (II): financiamento pelos Estados e pelos Municípios

O quadro abaixo contém os recursos da base de financiamento do fundo pelos estados e municípios, a ser constituído por 20% (vinte por cento) dos seguintes impostos e transferências (CF/1988, art. 212, e ADCT, art. 60, II e V):

Prólogo necessário (III): distribuição dos recursos e complementação da União

Uma vez constituído o fundo em âmbito estadual, a partir das receitas do governo do estado e dos municípios conforme o indicado acima, chega-se ao momento de distribuir, repartir o “bolo” entre estes mesmos entes.

De acordo com os arts. 8º e 9º da Lei nº 11.494/2007, a distribuição de recursos dar-se-á na proporção do número de alunos matriculados nas respectivas redes de educação básica pública presencial, com base no censo escolar mais atualizado. Para os municípios, contam-se apenas os alunos matriculados na educação infantil e no ensino fundamental; para o governo do estado, contam-se os alunos matriculados nos ensinos fundamental e médio.

Conhecida a quantidade de alunos matriculados nas redes públicas de ensino de cada ente, os recursos devem ser distribuídos, proporcionalmente, a partir da multiplicação desse quantitativo por um valor anual mínimo por aluno, definido nacionalmente pela União (Poder Executivo Federal), até 31 de dezembro de cada exercício, para vigência no exercício subsequente (CF/1988, ADCT, art. 60, II, b).

Aqui, podemos nos deparar com o seguinte problema: o dinheiro acumulado no Fundo a partir das receitas oriundas do governo do estado e dos municípios pode não ser suficiente para a distribuição de recursos a esses mesmos entes, de modo a observar-se o valor mínimo por aluno.

Por exemplo, se o total de matrículas registradas (nas redes estadual e municipais) for de 2 milhões, e o valor mínimo por aluno for fixado em R$ 2.000,00, esse Fundo deveria dispor de pelo menos 4 bilhões de reais. Se esse Fundo conta com apenas 2 bilhões de reais (a partir dos repasses oriundos do governo do estado e dos municípios), seriam aplicados apenas R$ 1.000,00 por aluno, valor abaixo do fixado nacionalmente (R$ 2.000,00).

É óbvio que o exemplo acima é bastante simples, uma vez que o valor fixado nacionalmente não é aplicado indistintamente para todas as séries, etapas, tipos e estabelecimentos de ensino; na verdade, tal valor é referência para os anos iniciais do ensino fundamental urbano, e existe uma ponderação para as demais etapas, modalidades e tipos de estabelecimento, que resulta da multiplicação desse valor de referência (no nosso exemplo, R$ 2.000,00) por um índice específico fixado entre 0,70 (setenta centésimos) e 1,30 (um inteiro e trinta centésimos). Tais ponderações são, na prática, divulgadas por Portarias ou Resoluções do MEC.

Seja como for, é perfeitamente possível que determinado Fundo não consiga obter, apenas com os repasses oriundos do governo do estado e dos municípios, receita suficiente que lhe permita ao menos alcançar, no momento da distribuição, o valor mínimo por aluno fixado nacionalmente.

Por outro lado, dependendo da arrecadação prevista para um dado fundo e da quantidade de alunos matriculados, o valor de referência a ser considerado para os distribuição dos recursos pode ser bem maior que o mínimo fixado nacionalmente. Por exemplo, determinado Fundo pode ter acumulado 8 bilhões de reais, com uma clientela de 2 milhões de alunos (supondo aqui que somente existam alunos no ensino fundamental urbano): nesse caso o valor por aluno (de R$ 4.000,00) será o dobro do mínimo nacionalmente fixado (R$ 2.000,00).

A complementação da União para o FUNDEB tem previsão constitucional (ADCT, art. 60, V), e busca garantir que todos os fundos disponham de recursos suficientes, para, pelo menos, atingir o limite mínimo por aluno, fixado nacionalmente.

Tal complementação é definida até 31 de dezembro de cada exercício, para vigência no exercício subsequente. Na prática, a União publica uma Portaria Interministerial, editada conjuntamente pelos Ministérios da Educação e da Fazenda, que: estima a arrecadação dos 27 fundos existentes (a partir de estimativas de arrecadação própria dos estados e municípios que contribuem para cada fundo); fixa o valor mínimo por aluno; informa o valor complementação de cada fundo, se for o caso; e, por fim, divulga um cronograma de repasses para a complementação.

Os gestores estaduais e municipais então tomam conhecimento de quais fundos receberão a complementação; de quanto será a complementação, por fundo; e de quando os recursos da complementação devem chegar – tudo isso antes de o ano iniciar!

Naturalmente, como os valores da complementação são definidos a partir de uma estimativa da arrecadação dos estados e municípios feita pelo governo federal, podem ocorrer oscilações, para mais ou para menos, entre essa projeção e o valor efetivamente arrecadado durante o exercício.

Por isso, o §2º do art. 6º da Lei nº 11.494/2007 prevê que a complementação poderá ser ajustada no primeiro quadrimestre, debitando-se ou creditando-se a conta específica do Fundo, conforme o caso. Isso ocorreu em 2012, por meio da Portaria MEC nº 437.

Resumida e didaticamente, é assim que funciona!

Primeiro, um susto: a desoneração do IPI e ausência de compensação aos estados e municípios

Num contexto de estabilidade macroeconômica, a gestão do FUNDEB não exige grandes sacrifícios para a utilização dos recursos pelos estados e municípios, muito pelo contrário.

Dentre os 27 fundos, desde a época do FUNDEF, sempre convivemos com aqueles que não precisam e com aqueles que precisam da complementação da União, em um dado exercício. E mesmo com relação aos fundos que recebem a complementação, face a uma definição geralmente generosa no valor mínimo por aluno, o total recebido é mais que suficiente para custear as despesas previstas, como o piso salarial dos professores, por exemplo.

Em vários municípios os valores recebidos pelo FUNDEB chegam a superar o próprio fundo de participação; às vezes, e diante da obrigação de aplicação de, no mínimo, 60% dos recursos anuais no pagamento da remuneração dos profissionais do magistério, chega-se a pagar 14º, 15º e até 16º salário, o famoso abono de final de ano. Aqui, basta lembrar que temos muito mais alunos que professores na rede pública de ensino, e que os valores são distribuídos em função da quantidade de alunos matriculados.

Porém, num contexto de crise mundial, com reflexos no Brasil, a situação não é tão confortável assim. A União tem se utilizado da redução da alíquota do IPI como medida para estimular o consumo, a atividade industrial, e evitar o aumento da taxa de desemprego. Em 2012, tivemos a redução do IPI para insumos da construção civil, para produtos da linha branca (geladeiras, máquinas de lavar, fogões etc.), e para os veículos.

Obviamente que a União pode se utilizar do caráter extra-fiscal de alguns impostos, como o IPI, para estimular a economia. A competência tributária para instituir e cobrar o IPI lhe foi outorgada diretamente pela Constituição (art. 153, IV), e nesse mesmo sentido é o nosso Código Tributário Nacional (art. 6º, parágrafo único).

No entanto, em se tratando do IPI, que tem 45% de sua arrecadação destinada ao FPE e o FPM, a desoneração promovida afeta diretamente as finanças estaduais e municipais, em função da queda nos repasses. E tanto o FPE como FPM compõem a base de financiamento do FUNDEB.

Muito embora o governo federal tenha acenado, várias vezes, para uma compensação das perdas no FPE e no FPM, ainda não existe nada de concreto nesse sentido – provavelmente, não haverá compensação nenhuma. Coisas do pacto federativo tupiniquim.

Como consequência, em 2012, por exemplo, prefeituras que historicamente pagavam o abono de final de ano deixaram de fazê-lo em função das quedas no FPE e no FPM, verificadas sobretudo após o mês de abril, quando houve o ajuste da complementação da União.

Uma situação que, apesar de gerar alguma preocupação nos gestores do FUNDEB, não seria nada, comparado ao que ainda estava por vir.

Depois, o golpe (?)

O valor mínimo por aluno para 2012 foi inicialmente definido em R$ 2.096,68 na Portaria Interministerial MEC/MF nº 1.809, publicada no DOU de 29 de dezembro de 2011 (na Seção 1, páginas 20 a 22). Em novembro de 2012, o DOU do dia 27 (Seção 1, páginas 9 a 11) trouxe a Portaria Interministerial MEC/MF nº 1.360-A, reduzindo o valor mínimo por aluno para R$ 2.091,37. Uma redução bastante pequena, é verdade, e que não deve ter chegado a incomodar muito.

Pois bem.

No dia 31 de dezembro de 2012 (!!!), publica-se no DOU (Seção 1, páginas 134 a 136) a Portaria Interministerial MEC/MF nº 1.495, reduzindo o valor para R$ 1.867,15 – uma diferença agora bastante significativa!

Mas, afinal de contas, qual a consequência prática da redução do valor mínimo por aluno no último dia do ano?

É que, de acordo com a Lei nº 11.494/2007 (art. 6º, §1º), 15% do total da complementação da União em um ano podem ser transferidos aos fundos somente em janeiro do ano seguinte – o que geralmente ocorre. Ora, com uma redução dessas no valor mínimo por aluno no final de 2012, haverá uma aguda diminuição no repasse de 15% da complementação aos fundos em janeiro de 2013.

Exemplificando: o fundo do Maranhão tinha previsão inicial de complementação (Portaria nº 1.809), para janeiro de 2013, no valor de R$ 312.135.485,51; com a Portaria nº 1.495, a complementação será de R$ 90.571.429,69, quer dizer, menos de 30% do inicialmente previsto. Sem dúvida, para a União, uma bela forma de economizar num cenário de crise!

Obviamente, os gestores dos estados e dos municípios que recebem a complementação, como os do Maranhão, programam suas despesas com base em cronograma conhecido, e sobretudo, a partir dos valores a receber até então divulgados. Para o fundo do Maranhão, mesmo com a Portaria nº 1.360-A (de novembro de 2012), até o dia 30 de dezembro de 2012, havia previsão de complementação, em janeiro de 2013, em montante superior a 300 milhões de reais.

Considerando isoladamente os municípios de Fernando Falcão, Pirapemas, São José de Ribamar e São Luís, a queda na complementação na União ocorrerá da seguinte forma:

Pelo menos 60% dos recursos totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério, o que deve ser medido anualmente (Lei nº 11.494/2007, art. 22), não se exigindo, pois, que os gestores alcancem esse percentual mínimo mês a mês.

Outro detalhe: de acordo com o entendimento do TCE/MA (Decisão nº 27/2011 – Plenário), os gastos realizados com os 15% de complementação repassados em janeiro do ano seguinte devem incluídos na apuração do percentual de aplicação (60% e 40%) do FUNDEB do exercício anterior, desde que inscritos em Restos a Pagar em 31/12.

Como o valor dos 15% de complementação repassado em janeiro do ano seguinte costuma ser superior aos repasses mensais da complementação no ano anterior (porque geralmente é mantido o valor mínimo por aluno), a grande maioria dos gestores deixa para atingir o percentual mínimo de 60% com remuneração do magistério apenas nesse último momento.

Em função da redução sorrateira do valor mínimo por aluno, em 31 de dezembro, muitos deles certamente não conseguirão alcançar esse percentual mínimo de 60%, ainda que apliquem integralmente a parcela de complementação reduzida de janeiro na remuneração do magistério. Isso além da possibilidade real de “calote” das prefeituras junto a fornecedores diversos, eis que os recursos efetivamente recebidos podem não ser suficientes para cobrir todos os empenhos liquidados e não pagos em 2012.

Tal fato deverá exigir, sem dúvida, maior atenção dos órgãos de controle, principalmente dos Tribunais de Contas dos Estados, no momento da apreciação/julgamento de contas desses agentes. Havendo complementação da União, os fundos também estão sujeitos à fiscalização do TCU, do MPF e da CGU.

De toda sorte e em tese, abstraindo-se as despesas que são devidamente glosadas pelos órgãos de controle em função das irregularidades detectadas, não nos parece razoável simplesmente ignorar esta circunstância excepcional, ensejadora de eventual descumprimento da aplicação mínima de 60% com a remuneração do magistério, na análise das prestações de contas do FUNDEB/2012, de entes que receberam a referida complementação.

Autor do artigo:

Nilo Cruz Neto. Administrador e Contador. Mestre em Políticas Públicas (UFMA). Auditor da Controladoria-Geral da União. Tutor da CGU no Programa Olho Vivo no Dinheiro Público e no Programa de Fortalecimento da Gestão Pública. Professor Universitário (Graduação e Pós-Graduação). Membro do IBRACON Instituto dos Auditores Independentes do Brasil. Membro associado à ABOP Associação Brasileira de Orçamento Público. Membro associado à Transparência Brasil. Membro efetivo do IBDT Instituto Brasileiro de Direito Tributário. Autor do livro Contabilidade Avançada. (ISBN nº 9788590657903). Idealizador, organizador e responsável pelo sítio www.lrf.com.br, que trata de Orçamento Público, Contabilidade Pública e Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Comentários

  1. Sou de Cuité, Estado da Paraíba, trabalho na Prefeitura Municipal e estou precisando de mais informações a respeito do Fundeb.
    O Governo Federal Fixa o valor do reajuste anual do piso nacional dos Professores, com base na variação valor aluno, ano para ano. Os Professores exigem o aumento logo no mês de janeiro, o que é correto de acordo com a lei. O Município concede o aumento, que no caso de 2012 foi de quase 23 %, depois o Governo Federal através das portarias editadas no final do ano de 2012, reduz o valor, reduz os repasses, os municípios ficam a ver navios, os professores ficam sem receberem o mês de dezembro de 2012, o qual só foi pago em janeiro de 2013 e com recursos próprios (MDE FPM), pois não pode ser pagas despesas do exercicio anterior com recursos do Fundeb, conforme estabelecido em lei. Em Cuité, a previsão de arrecadação era de 6.094.000,00 e só foi creditado em 2012 o valor de 5.500.000,00 aproximadamente, já incluso a complementação de 2011. Pergunto. Será se o Governo Federal não esta induzindo os administradores municipais ao erro, a insolvencia, etc. Quem paga o pato sempre é o mais fraco, no caso, os municipios, os gestores. Por favor mande alguma informação, pois aqui na Paraiba muitos municipios ainda não pagaram o mês de dezembro de 2012 e mesmo assim, os gastos com o Magistério em tal ano foi superior a 75 %, sem levar em consideração o mês de dezembro que foi ou será pago em 2013. Espero algum comentário.

    Comentário de Osvaldo Venâncio dos Santos Filho em 23 de abril de 2013 às 23:25